INSTITUTO NACIONAL DE LA MÚSICA

Buenos Aires, 08/05/2017

VISTO el expediente INAMU 80/2017, la Ley 26.801, la facultad expresamente prevista en el artículo 9 inciso n) de la misma, la Ley 19.549, y el Decreto 1759/72, y

CONSIDERANDO:

Que la Ley 26.801 constituyó un avance significativo en el fomento y protección de la actividad musical de nuestro país. Su objetivo, entre muchos otros, fue proporcionar una herramienta adecuada para el acceso y desarrollo de la actividad artística que ejercen nuestros músicos bajo una lógica distinta a las del mercado y la finalidad unívoca del lucro.

Que para el cumplimiento de sus variados objetivos el legislador estableció un esquema de financiamiento de entre cuyos recursos se encuentran los provenientes del cobro de multas, intereses, recargos y demás sanciones pecuniarias que se apliquen por disposición del artículo 25 inciso b) de la ley 26.801.

Que en tal sentido la ley instituyó dos tipos de sanciones que se enlazan como consecuencia del incumplimiento de extremos exigidos por el legislador para la satisfacción de los fines previstos en la norma.

Que mediante el artículo 22 de la ley 26.801 se previeron sanciones pecuniarias para aquellos que habiendo recibido subsidios, vales o créditos para el financiamiento de la actividad musical los desviaren hacia fines distintos para los que fueron otorgados. Por su parte, el artículo 31 de la ley estableció que todo organizador o productor de eventos que contratare músicos o agrupaciones musicales extranjeras que se presenten en vivo deberá contratar músicos o agrupaciones musicales nacionales y registrados conforme el artículo 24 de la ley, con otorgamiento de espacio de tiempo mínimo para la presentación de su repertorio y con una antelación no mayor a una (1) hora de la presentación del músico/agrupación extranjera, cuyo incumplimiento acarreará la sanción de multa prevista en el artículo 32 de la ley.

Que sin perjuicio del carácter punitivo de las sanciones pecuniarias establecidas en los artículos 22 y 32 de la ley, lo cierto es que el fin inspirador de la norma no es la mera aplicación del castigo frente a la constatación del incumplimiento de los presupuestos previstos en la ley, sino, a un lado, la utilización adecuada de los recursos que el INAMU afecta para el honramiento de los fines promotores y de fomento de la actividad musical previstas en la ley, y por otro, la contratación de músicos nacionales en espectáculos donde se presenten en vivo agrupaciones o músicos extranjeros, generando así las condiciones adecuadas para el desarrollo de los artistas locales.

Que en relación al artículo 22 de la ley, el legislador estableció una graduación punitiva de la multa que alcanza como máximo tres (3) veces el valor del subsidio, vale o crédito, y respecto del artículo 32 de la ley, estableció una multa fija del 12% de la recaudación bruta de todos los conceptos que haya generado la actuación del músico o agrupación extranjera. En un caso existen variables discrecionales para cuantificar la determinación de la multa (artículo 22), en el otro pareciera no existir tal resorte de discrecionalidad para la aplicación de la respectiva sanción (artículo 32).

Que a fin de poner en marcha un procedimiento de fiscalización y aplicación de las multas previstas en la ley, conforme facultamiento que emerge del artículo 9 inciso n) de la ley 26.801, resulta necesario establecer un mecanismo adjetivo que permita conjugar la necesaria dilucidación del presunto incumplimiento del sujeto obligado, a la vez que otorgarle el adecuado derecho de defensa en el marco de todo procedimiento administrativo.

Que ha de tenerse en cuenta que la actividad desplegada por el INAMU propende al cumplimiento de objetivos públicos que fueron expresamente vertidos por el legislador en la ley de creación del ente, y en consecuencia, sometido a un régimen de derecho público, siendo el INAMU un ente público no estatal, configuración dada en el artículo 5 de la ley 26.801. Por lo tanto, en todo aquello que no esté expresamente regulado por el reglamento que aquí se dicta, el cual detenta carácter de norma especial, rigen las disposiciones del Decreto 1759/72.

Que en tal directriz, el presente reglamento orienta sus disposiciones procedimentales hacia la regulación de extremos cuya originalidad propia de la temática regulada por la ley N° 26.801 exige un tratamiento diferencial.

Que el procedimiento aquí instituido se divide en dos capítulos, procurando cada uno de ellos regular por separado las multas que fueron creadas en la ley.

Que el referido al artículo 31 de la ley N° 26.801 principia con dispositivos orientados al modo de iniciación del trámite, es decir, previendo dos tipos de aperturas: a) de oficio, y b) por denuncia de terceros, sin que a éstos últimos se les exija calidad de damnificados o interesados.

Que en cuanto a la apertura de oficio la reglamentación establece tres modalidades de anoticiamiento de una presunta infracción al artículo 31 de la ley N° 26.801: a) por vía de información suministrada por la A.F.I.P. de acuerdo a la Resolución AFIP/3927/16; b) por vía de constatación del espectáculo; c) por vía de impedimento de constatación del espectáculo. En relación al punto a) pueden darse a la vez dos supuestos: a.1) omisión de presentación del formulario ante la A.F.I.P., extremo que por sí constituye una presunción de incumplimiento por ausencia deliberada de anoticiar la satisfacción de los recaudos del artículo 31; a.2) la presentación de declaración jurada de la que surja el incumplimiento de los recaudos de la ley. Si este fuere el caso, aun cuando ella constituya la expresión de un hecho que el sujeto declara en el marco de una obligación impuesta normativamente, lo cierto es que la verificación del extremo previsto en el artículo 31 de la ley 26.801 exige la sustanciación del proceso, sin perjuicio que su apertura queda indudablemente justificada con el resultado de la lectura de su declaración jurada.

Que, cualquiera fuera el modo de anoticiamiento, la reglamentación exige del INAMU la emisión de un acto de apertura que justifique la necesidad de realización de un proceso.

Que respecto a los plazos, medios probatorios, posibilidad de alegar y notificaciones de actos trascendentes del proceso, la reglamentación se orienta al cabal y estricto cumplimiento de presupuestos constitucionales que hacen al respeto de las garantías del debido proceso, permitiéndole al imputado infraccional el adecuado ejercicio del derecho a ser oído, presentar pruebas de descargo y alegar sobre los aspectos que estime corresponder para la mejor defensa de sus derechos.

Que la resolución que decida la existencia de la infracción al artículo 31 de la ley 26.801, además de contar con los lógicos recaudos legales, deberá pronunciarse de modo expreso sobre la comisión del hecho infraccional y en su caso condenará al/los infractor/es al pago de la multa prevista en el artículo 32 de la ley o al extremo previsto en el inc. b) del artículo 17 del presente reglamento, en cuyo caso deberá inmediatamente sustanciarse la cuantificación del porcentaje previsto como sanción por la ley.

Que a los fines de la cuantificación dineraria de la multa a aplicar, el INAMU se servirá de todos los insumos necesarios para determinar el ingreso bruto que haya arrojado el espectáculo en cuestión, y al mismo tiempo oirá al infractor previo al dictado del acto en cuestión. Al efecto contará con la eventual presentación de la declaración jurada prevista en la Resolución AFIP/3927/16, lo que exponga el infractor al respecto y toda otra documentación que estime pertinente para mejor recaudo de la cuantificación.

Que junto al procedimiento estrictamente infraccional para la verificación y aplicación de la multa por incumplimiento al artículo 31 de la Ley N° 26.801, esta reglamentación permite la sustanciación expedita de un proceso de consulta sobre algún aspecto de los recaudos exigidos por la ley que, merced al concreto espectáculo que ha de montarse con músicos o agrupaciones extranjeras, concite dudas razonables al productor u organizador del espectáculo. Esta herramienta permite de antemano sublimar indeterminaciones que podrían advertirse en la ley, concretamente en su artículo 31, frente a facticidades desbordantes de las previsiones del legislador, y que merezcan alguna declaración anticipatorio para el buen resguardo de los fines inspiradores de la norma, toda vez que la finalidad subyacente de la ley no es la represión pecuniaria de conductas cuyos deberes incumplidos acarrean consecuencias de cuño patrimonial, sino la promoción, fomento y desarrollo de la actividad musical argentina, objeto primordial de la Ley 26.801, de nuestros artistas, y sólo frente al desvío de tales propósitos por aquellos a los que la ley impuso deberes jurídicos concretos, aparece la razón última de la sanción que ejercitará el organismo merced su poder punitivo.

Que la idea inspiradora de la ley no es fomentar esquemas de incumplimiento normativo, mediados por la eventual oscuridad de sus designios, para justificar la aplicación de multas y acrecentar así el erario del Instituto; es más bien un sistema tendencialmente direccionado al cumplimiento de la ley para honrar así los propósitos y objetivos que el Estado ha plasmado y privilegiado al dictar la norma reguladora de la música. Queda claro que la ley está hecha para cumplirse y cuyo opuesto habilita el ejercicio punitivo infraccional, pero también es cierto que se deben extremar los recaudos para que sus destinatarios la cumplan adecuadamente, máxime si algunos supuestos fácticos albergan razonables dudas acerca del modo eficaz de honramiento del designio legal.

Que sin perjuicio de la finalidad del procedimiento de consulta que regula esta normativa, lo cierto es que su habilitación está estrictamente reservada a extremos donde se pueda verificar una duda de derecho razonable, ancladas en el espectáculo que pretenderá realizar un productor y organizador. De contrario, no se pretende instaurar un sistema de mera consulta sin conexión a caso concreto, en clara sintonía con el concepto de “caso” que en los términos del artículo 116 de la Constitución Nacional ha acuñado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su inveterada jurisprudencia.

Que también esta reglamentación ha procurado fijar parámetros en base al principio de lesividad que consagra nuestra Constitución Nacional para la aplicación de la sanción prevista en la ley. Ha de tenerse en cuenta que algunos principios inspiradores del orden penal son de aplicación, matizados por cierto, al derecho administrativo sancionador, en tanto ambos constituyen manifestaciones concretas del ordenamiento punitivo del Estado.

Que el legislador ha establecido con alguna precisión la conducta cuyo incumplimiento acarreará la aplicación de la sanción (tipificación de la conducta) y por otro lado la determinación de la sanción para el supuesto de su ocurrencia (pena administrativa), presupuestos necesarios para el establecimiento de tipificaciones propias de lo que hemos denominado derecho administrativo sancionador. Esta especificidad del derecho administrativo de matriz punitiva comparte, como lo dijéramos, indudables presupuestos constitucionales con el derecho penal sustantivo, más allá de las obvias diferencias que se advierten entre ambas ramas del derecho.

Que bajo estos presupuestos, de indudable filiación constitucional, se advierten diferencias valorativas entre los distintos comportamientos exigidos por la norma del artículo 31 cuyo incumplimiento acarreará aplicación de la pena administrativa del artículo 32. Así, podrían distinguirse válidamente incumplimientos lisos y llanos a los recaudos de la ley, como por ejemplo la ausencia de contratación del músico o agrupación nacional, y también incumplimientos referidos al tiempo de ejecución del repertorio del músico nacional contratado, o bien exceso de tiempo en el intervalo que va desde la finalización de su repertorio hasta la presentación en vivo del extranjero, asimismo la norma establece como requisito que el músico contratado esté debidamente registrado en el Registro Nacional de Músicos, y finalmente que la contratación con el mismo sea onerosa. Todos constituyen incumplimientos a la ley y conspiran contra los ideales vertidos en la norma; pero es posible una razonable gradualidad en la apreciación del disvalor de sus respectivos incumplimientos.

Que asimismo, las facultades de fiscalización, control e imposición de las multas que la ley N° 26.801 le otorgó al INAMU en el artículo 9 inciso n) deben ejercitarse con irrestricto apego al ordenamiento jurídico vigente, y con especial énfasis a la Constitución Nacional.

Que en el marco de tales competencias se puede concluir que la ley habilitó al INAMU a dictar las normas necesarias para poner en marcha un sistema de control y de imposición de multas, extremos que deben conjugarse con los expresos y predicados objetivos vertidos en la ley N° 26.801, y las reglas y principios de orden legal y constitucional que gobiernan la materia punitiva administrativa.

Que desde antiguo la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha reconocido la constitucionalidad de normas legales que, al regular materias específicas de su incumbencia (arts. 14 y 67 inc. 16 -actual 75 inc. 18- de la Constitución Nacional) han instituido procedimientos administrativos, atribuyendo competencia a ciertos órganos, centralizados o no, para establecer hechos y aplicar sanciones correlacionadas con la función de policía social que tenían asignada (art. 67, inc. 28 -actual 75 inc. 32- de la Ley Fundamental), con la condición de que se preservara la revisión judicial de las decisiones adoptadas en el ámbito administrativo (Fallos: 157:386; 303:1776).

Que en la misma dirección jurisprudencial, se ha dicho que aunque tales reglamentaciones no provengan del Poder Ejecutivo, ello no es suficiente para negarles eficacia, pues si bien, como principio, la reglamentación de las leyes corresponde al presidente de la Nación, nada obsta para que la ley asigne a un organismo descentralizado la facultad de dictar normas específicas a las cuales debe ajustarse la actividad, máxime cuando están de por medio las exigencias provenientes de la complejidad de las funciones del Estado, y las atribuciones de que se trata no son aquellas a las que puede considerarse como indelegables en razón de su naturaleza (doctrina de Fallos: 269:19).

Que distintos órganos administrativos y aún ciertas instituciones que no forman parte strictu sensu de la administración, se hallan investidos de la facultad de aplicar medidas disciplinarias a las personas que se encuentran, respecto de ellas, en una situación de sujeción particular distinta del vínculo que liga a todos los habitantes del territorio nacional con el Estado (dictamen del señor Procurador General en Fallos: 251:343 y 275:265). En el caso, las relaciones jurídicas entre el INAMU y las personas humanas y jurídicas sujetas a su fiscalización se encuentran sometidas a un régimen de poder de policía que el legislador atribuyó expresamente a dicho ente público no estatal con el objetivo de prevenir actos que constituyan violación a la ley de la música, conforme los expresos propósitos allí exhibidos, procurando así una eficaz y adecuada satisfacción de fomento y desarrollo de la actividad musical de artistas nacionales.

Que la precisión del hecho infraccional fue debidamente saciado con la descripción exhibida en el artículo 31 de la ley N° 26.801, sin perjuicio de lo cual, frente a las distintas conductas involucradas como debidas por los organizadores de espectáculos, y la diversa intensidad de disvalor en caso de incumplimiento de alguna de ellas, se impone dotar al órgano de aplicación de un margen razonable para evaluar la proporcionalidad del injusto administrativo, y frente a ello merituar si el mismo (incumplimiento) es de tal entidad para la aplicación del porcentaje que el legislador previó en el artículo 32, o si en cambio, dada la naturaleza del hecho merecedor de sanción, se advierte que la lesividad del incumplimiento es de menor envergadura respecto de los claros fines perseguidos por la ley, sin que ello implique desincriminar una conducta cuyo deber impuso el legislador.

Que para ello la reglamentación precisó con la generalidad que se exige en estos casos cuáles serán las conductas del artículo 31 cuyos incumplimientos permitirán, en excepcionales casos donde se adviertan afectaciones mínimas al principio inspirador de la ley, la atenuación del extremo sancionatorio del artículo 32, insertando a tal efecto una reducción de hasta un 90% del porcentaje de la multa prevista por ley, o un sistema alternativo de compensación consistente en cumplimentar en un próximo espectáculo de similares características aquel extremo ahora incumplido pero incrementado, pudiendo el INAMU establecer alguno de tales mecanismos, o bien de modo alternativo o bien de modo conjuntivo, previendo las consecuencias frente a su incumplimiento.

Que esta graduación, y bajo los rigurosos fundamentos constitucionales que habilitarían su aplicación, en manera alguna supone atribuir a la administración una facultad indelegable del Poder Legislativo, tratándose, por el contrario, del ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria discernida por el art. 99, inc. 2° de la Constitución Nacional, o como en el presente caso y conforme la propia jurisprudencia del máximo tribunal autoriza, una atribución de poder de policía que la ley atribuyó a un ente distinto al Ejecutivo Nacional, razón por la cual las modulaciones impuestas de modo general a favor del administrado en caso de atenuación de lesividad resultan constitutivas del derecho administrativo sancionador, y no atenidas a los rigurosos criterios que informa la disciplina penal.

Que, finalmente, en lo que hace al reglamento para la aplicación de multas del artículo 32, se ha previsto un mecanismo de allanamiento procesal, meced al cual el reconocimiento expreso de la comisión del evento infraccional por parte del imputado, con lógicas consecuencias simplificatorias de los recursos administrativos para la dilucidación del entramado, conllevará beneficios para la satisfacción de la multa.

Que en materia de infracción al artículo 22 de la ley 26.801, rigen en principio los mismos dispositivos que los aplicables a la sustanciación de la tópica del artículo 31 de la ley 26.801, aunque con especificidades que ameritan un apartado especial, tal como se exhibe en el artículo 22 del presente reglamento.

Que la Dirección General de Asuntos Técnicos Legales y la Dirección General de Fomento han tomado intervención al respecto.

Que la presente medida se dicta en el uso de las facultades conferidas por la Ley N° 26.801.

Por ello,

EL DIRECTORIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE LA MÚSICA

RESUELVE:

ARTÍCULO 1°.- Apruébese el cuerpo de disposiciones previsto en el Anexo I, de la presente Resolución, constitutivos de la reglamentación para sustanciar sumarios por infracciones a los artículos 22 y 31 de la ley 26.801.

ARTÍCULO 2°.- La reglamentación aprobada entrará a regir al momento de su publicación en el Boletín Oficial.

ARTICULO 3°.- Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — Diego Boris Macciocco, Presidente. — Celsa Mel Gowland, Vicepresidente.

NOTA: El/los Anexo/s que integra/n este(a) Resolución se publican en la edición web del BORA -www.boletinoficial.gob.ar- y también podrán ser consultados en la Sede Central de esta Dirección Nacional (Suipacha 767 - Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

e. 28/06/2017 N° 44635/17 v. 28/06/2017