PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ciudad de Buenos Aires, 06/12/2022

VISTO el Expediente Nº EX-2021-114592859-APN-DGDYD#JGM, y

CONSIDERANDO:

Que por las presentes actuaciones tramita el reclamo administrativo interpuesto por la OBRA SOCIAL DE TRABAJADORES SOCIOS DE LA ASOCIACIÓN MUTUAL DEL PERSONAL JERÁRQUICO DE BANCOS OFICIALES NACIONALES – JERÁRQUICOS SALUD contra lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto Nº 438 del 6 de julio de 2021, por medio del cual se sustituyó el artículo 13 del Decreto Nº 504 del 12 de mayo de 1998 -que fuera oportunamente modificado por el Decreto N° 1400 del 4 de noviembre de 2001-, estableciendo que “Los trabajadores y las trabajadoras que inicien una relación laboral deberán permanecer UN (1) año en la Obra Social correspondiente a la rama de su actividad antes de poder ejercer el derecho de opción de cambio”.

Que desde el punto de vista formal corresponde tratar la presentación efectuada por dicha Obra Social como reclamo administrativo impropio, en los términos del artículo 24, inciso a) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549.

Que de lo expuesto se desprende que lo que se persiguió es la impugnación directa del decreto mencionado, en su carácter de acto administrativo de alcance general, en tanto establece una modificación en relación con los Agentes del Seguro de Salud.

Que la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha expresado que la naturaleza de un acto administrativo de alcance general deviene no solo de sus efectos, sino también por la generalidad o indeterminación de los sujetos a que se dirige (Dictámenes 233:348; 239:90), lo que aquí se refleja en cuanto a los Agentes del Seguro de Salud que se ven involucrados.

Que, en ese sentido, sostuvo el Máximo Órgano Asesor que en casos de impugnación directa de un acto administrativo de alcance general “...sólo es viable el llamado reclamo administrativo impropio del artículo 24 inciso a) de la Ley de Procedimientos Administrativos N° 19.549…” susceptible de ser resuelto por la misma autoridad que dictó el acto o por su superior jerárquico, en decisión irrecurrible que deja habilitada la instancia judicial (Dictámenes 252:053).

Que en relación con la tramitación del reclamo indicó que debe efectuarse en el organismo en el que se ha planteado la impugnación, debido a un deber de asistencia y colaboración con el Poder Ejecutivo por parte de los ministerios en los temas de su competencia (Dictámenes 242:38).

Que, en virtud de lo expuesto, las áreas competentes del MINISTERIO DE SALUD han emitido opinión en el ámbito de su competencia.

Que la reclamante se agravia sosteniendo que la norma impugnada afecta derechos y garantías constitucionales al modificar el artículo 15 del Decreto N° 1400/01, modificatorio del artículo 13 del Decreto Nº 504/98, en cuanto a que lo establecido en el mismo permitía a los trabajadores ejercer el derecho de opción desde el inicio de la relación laboral.

Que también se agravió por considerar que la norma en crisis restringe en forma ilegítima y arbitraria el derecho de opción de los trabajadores al obligarlos compulsivamente a permanecer cautivos durante UN (1) año en la obra social correspondiente a la rama de su actividad, antes de poder ejercer dicho derecho de opción, como así también impacta negativamente en sus recursos económicos destinados a solventar los servicios de salud de sus beneficiarios.

Que, además, la reclamante sostiene que la norma atacada devino en un acto de alcance general nulo, por carecer de motivación y causa.

Que, asimismo, en los términos del artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 solicitó la suspensión de la aplicación de la norma en cuestión.

Que en cuanto a la legitimación para reclamar se destaca que aquella tiene lugar cuando el presentante se encuentra especialmente habilitado para asumir la calidad de “reclamante” con referencia a la materia concreta sobre la que versa el reclamo, por ser titular de la relación jurídica sustancial en que se funda la pretensión (Palacio, Lino Enrique “Derecho Procesal Civil”, T. IV, pág. 132 y sgtes.; C.S.É Fallos 327:2722, entre otros).

Que, sin embargo, el ordenamiento jurídico contempla casos de legitimación anómala o extraordinaria que se caracterizan por la circunstancia de que resultan habilitadas para intervenir en el proceso, como partes legítimas, personas ajenas a la relación jurídica sustancial en el que aquel se controvierte.

Que en estos casos se produce una disociación entre los sujetos legitimados para demandar y los sujetos titulares de la respectiva relación sustancial (Alsina, Hugo “Tratado Teórico Práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial”, 2da. Ed., T. I, pág. 388 y sgtes.).

Que, en ese marco, es dable señalar que para que se haga lugar al tratamiento de un reclamo es necesario que quien lo presente sea un sujeto debidamente legitimado, es decir, que tenga interés suficiente para solicitar la protección del derecho que se dice vulnerado.

Que la ausencia de legitimación “...imposibilitaría el ejercicio de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto” (CSJN, 3/4/2003, “Mosquera, Lucrecia Rosa c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa – sumarísimo”, remisión al dictamen de la Procuración General de la Nación).

Que, en virtud de lo señalado, resulta indispensable determinar como medida preliminar si existe o no legitimación por parte de la reclamante para formular la presentación en estudio.

Que, a esos efectos, se señala que uno de los requisitos para que proceda la impugnación directa es precisamente que el acto en cuestión afecte al interesado en sus derechos subjetivos. En tal aspecto, el derecho subjetivo lesionado debe estar preestablecido y debe resultar afectado por el acto de alcance general.

Que sostuvo la doctrina que se considera el derecho subjetivo como una protección que el ordenamiento jurídico otorga en situación de exclusividad a un individuo determinado (HUTCHINSON, Tomás, “Régimen de Procedimientos Administrativos, Ley 19.549”. 10° Edición actualizada y ampliada, Ed. Astrea, Bs. As. 2017, Págs. 218/219).

Que, al respecto, se señaló que en el alcance de la noción de derecho subjetivo deben concurrir DOS (2) elementos: que exista una norma jurídica que predetermine exactamente cuál es la conducta administrativa debida, es decir, que diga de manera específica y clara lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo diga antes de la situación que se produzca; y que esta conducta esté en relación con un individuo determinado, contemplado en situación de exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno individualmente.

Que así, entonces, un acto de alcance general afectará un derecho subjetivo del interesado cuando se dé a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurídica determinada ante la violación, por parte de la Administración, de un límite legal establecido a su actividad.

Que, además, la afectación debe ser cierta en cuanto tiene que poder determinarse con exactitud la relación causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo lesionado, e inminente, en cuanto a que la incidencia del acto respecto del derecho subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en un futuro previsiblemente cercano.

Que sobre el particular la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD sostuvo que “…la primera cuestión a analizar en las presentes se circunscribe a determinar si la norma impugnada afecta o puede afectar derechos subjetivos de la reclamante”.

Que, al respecto, corresponde señalar que en su redacción original el artículo 13 del Decreto N° 504/98 establecía que: “Los trabajadores que inicien una relación laboral, deberán permanecer como mínimo UN (1) año en la Obra Social correspondiente a su rama de actividad antes de poder ejercer su derecho de opción”. Posteriormente, por el artículo 15 del Decreto N° 1400/01 se sustituyó el citado artículo 13 por el siguiente: “Los trabajadores podrán ejercer el derecho de opción desde el momento mismo del inicio de la relación laboral”. Finalmente, mediante el artículo 4° del Decreto N° 438/21 se sustituyó nuevamente el artículo 13 del Decreto N° 504/98 y su modificatorio, quedando la norma modificada –tal como se ha reseñado supra- conforme al siguiente texto: “Los trabajadores y las trabajadoras que inicien una relación laboral deberán permanecer UN (1) año en la Obra Social correspondiente a la rama de su actividad antes de poder ejercer el derecho de opción de cambio”.

Que, en ese orden de razonamiento, el mencionado servicio legal señaló que de la normativa citada “...se desprende con absoluta claridad que no existe ningún derecho subjetivo preexistente de la reclamante que sea o pueda ser lesionado por la norma impugnada. Esto es así, porque el derecho de opción de cambio, consagrado en el Decreto N° 9/93 y su modificatorio N° 1301/97, tiene como únicos titulares de derecho a los beneficiarios y beneficiarias de las obras sociales comprendidas en las leyes 23.660 y 23.661. Es decir que, se trata de un derecho subjetivo constituido en favor de los trabajadores y trabajadoras en calidad de beneficiarios de las obras sociales comprendidas en las leyes antes citadas”.

Que en alusión a lo mencionado supra, se comparte el criterio arribado por el mentado organismo, toda vez que de lo expuesto en las consideraciones que anteceden se advierte claramente que la reclamante carece de toda legitimación para impugnar el acto atacado, en cuanto no se ha visto afectada en sus derechos subjetivos; no hay una afectación cierta ni inminente de los mismos.

Que en esa inteligencia también se aprecia que efectivamente solo se cuestionan razones de oportunidad, mérito y conveniencia, lo cual entra en la órbita de la Administración, por cuanto se ha dicho que el concepto de oportunidad, mérito y conveniencia es la forma en que la administración interpreta el concepto de interés público en un caso concreto, situación que a todas luces se ve acreditada en el dictado de la norma puesta en crisis.

Que lo referido encuentra mayor sustento en las afirmaciones de la Obra Social reclamante, la cual hace especial énfasis en los “supuestos” vicios en la causa y la motivación de la norma, sin indicar en qué constan dichos vicios.

Que, por todo lo expuesto, procede rechazar el reclamo impropio deducido por la OBRA SOCIAL DE TRABAJADORES SOCIOS DE LA ASOCIACIÓN MUTUAL DEL PERSONAL JERÁRQUICO DE BANCOS OFICIALES NACIONALES - JERÁRQUICOS SALUD contra el artículo 4º del Decreto Nº 438/21, por el que se modificara el Decreto Nº 504/98 y su modificatorio.

Que han tomado la intervención de su competencia la Gerencia General de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD y la SECRETARÍA DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE SALUD.

Que han emitido la opinión legal de su competencia la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS DE SALUD y la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del MINISTERIO DE SALUD.

Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por los artículos 99, inciso 1 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL y 24, inciso a) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 y sus modificatorias.

Por ello,

EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA

DECRETA:

ARTÍCULO 1º.- Recházase el reclamo administrativo impropio interpuesto por la OBRA SOCIAL DE TRABAJADORES SOCIOS DE LA ASOCIACIÓN MUTUAL DEL PERSONAL JERÁRQUICO DE BANCOS OFICIALES NACIONALES - JERÁRQUICOS SALUD contra el artículo 4º del Decreto Nº 438/21, por el que se modificara el Decreto Nº 504/98 y su modificatorio.

ARTÍCULO 2º.- Hágase saber a la reclamante que con el dictado del presente queda agotada la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 24, inciso a) de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Nº 19.549 y en el artículo 73 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 - T.O. 2017.

ARTÍCULO 3º.- Comuníquese, publíquese, dese a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese.

FERNÁNDEZ - Carla Vizzotti

e. 07/12/2022 N° 100644/22 v. 07/12/2022