PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Ciudad de Buenos Aires, 21/08/2025

VISTO el Expediente Nº EX-2021-29416408-APN-DD#MS, y

CONSIDERANDO:

Que por las actuaciones citadas en el Visto tramitó la Resolución del MINISTERIO DE SALUD Nº 1609 del 3 de junio de 2021, por la que se declaró inadmisible la vía recursiva incoada por la firma MANFREY COOPERATIVA DE TAMBEROS DE COMERCIALIZACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN LIMITADA respecto de la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832 del 15 de marzo de 2021.

Que, asimismo, por dicho acto se rechazó la solicitud formulada por la referida firma respecto de la suspensión de los efectos de la citada Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21.

Que corresponde destacar que, oportunamente, por la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 se dispuso: i) instruir a la Dirección de Asuntos Judiciales para que inicie acción de lesividad respecto de la Resolución de la ex-SECRETARÍA DE GOBIERNO DE SALUD del entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL N° 1762 del 4 de septiembre de 2019 -por la cual se aprobó la renegociación de precios a favor de MANFREY COOPERATIVA DE TAMBEROS DE COMERCIALIZACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN LIMITADA, en el marco de la Licitación Pública N° 21/16, respecto a la Orden de Compra N° 3/2019 ampliatoria de la Orden de Compra N° 31/2018- por hallarse afectada de nulidad absoluta; ii) por medio de la Dirección de Sumarios, disponer la instrucción de un sumario administrativo con el objeto de esclarecer los hechos y circunstancias relativos a la aprobación del acto administrativo referido; y iii) se instruyó a la Dirección de Asuntos Judiciales del MINISTERIO DE SALUD para formular denuncia penal por la posible comisión de delito en perjuicio de la Administración Pública y para que oportunamente inicie las acciones judiciales tendientes al recupero de las sumas abonadas en concepto de la renegociación aprobada mediante el acto administrativo cuya nulidad deberá ser declarada en sede judicial.

Que ante el dictado de la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 1609/21, la firma accionante interpuso recurso jerárquico contra la misma reiterando, a esos efectos, los argumentos vertidos en su anterior presentación y ampliando fundamentos.

Que dicho recurso fue interpuesto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 89 y 90 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 - T.O. 2017, que establecen que el recurso jerárquico procede contra todo acto administrativo definitivo o que impida totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del administrado y que debe interponerse ante la autoridad que dictó el acto impugnado, dentro de los TREINTA (30) días de notificado, respectivamente.

Que puede considerarse que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 1609/21 impide totalmente la tramitación o pretensión del particular, y atento a que el recurso fue interpuesto en tiempo, procede su tratamiento en esta instancia.

Que la recurrente se agravia por considerar que la conclusión a la que se arriba en la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 es totalmente falsa, no se corresponde con la realidad de los hechos acaecidos y resulta contraria a derecho, por cuanto no existiría el aludido vicio en la causa porque el acto en mención se limita a reconocer el reclamo del administrado por la variación (aumento) de los costos por la prestación a su cargo, en el marco del proceso de selección y posterior ejecución del contrato, variación que se encuentra claramente demostrada por esa parte, en tanto, entre la fecha de presentación de la oferta y la de la provisión de la leche en polvo se verificaron importantes aumentos de costos que alteraron la ecuación económica financiera.

Que continúa diciendo que los antecedentes de derecho resultan ajustados al plexo constitucional y normativo vigente, habida cuenta de que la co-contratante tiene derecho a la invariabilidad del precio ofertado y al mantenimiento de la ecuación económica financiera.

Que agrega que tanto en el Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional establecido por el Decreto N° 1023 del 13 de agosto de 2001 y sus modificatorias, como en el Reglamento del Régimen de Contrataciones de la Administración Nacional aprobado por el Decreto N° 1030 del 15 de septiembre de 2016 y sus modificatorios, se autoriza el reajuste de los precios en el contrato de suministro; y que las sumas reconocidas por la Resolución de la ex-SECRETARÍA DE GOBIERNO DE SALUD del entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL N° 1762 del 4 de septiembre de 2019, fueron abonadas en el año 2020.

Que sostiene que no existiría vicio en el objeto porque el hecho de que las circunstancias externas hayan acaecido en forma sobreviniente a la celebración del contrato, no sería un recaudo que fije el artículo 96 del Anexo del Decreto N° 1030/16, ni que se corresponda con el marco constitucional y legal aplicable.

Que también considera la recurrente que no existiría vicio en la competencia para el dictado de la Resolución de la ex-SECRETARÍA DE GOBIERNO DE SALUD del entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL N° 1762/19, porque aquella se dictó “en el marco de la Ley de Ministerios Nº 22.520” y sus modificatorias.

Que la recurrente plantea además que el MINISTERIO DE SALUD no tendría competencia para declarar la nulidad del acto en cuestión, sino que la declaración de lesividad de un acto es atribución del PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN.

Que entiende que la Resolución de la ex-SECRETARÍA DE GOBIERNO DE SALUD del entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL N° 1762/19 ha generado un derecho adquirido, lo que impide su anulación en sede administrativa.

Que además expresa que se violó su derecho de defensa y el debido procedimiento previo dado que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD Nº 832/21 se dictó sin la debida y necesaria participación de la recurrente.

Que, finalmente, la recurrente plantea que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 no se encontraba debidamente motivada y que no sería un acto interno, porque declara la nulidad absoluta de la Resolución de la ex-SECRETARÍA DE GOBIERNO DE SALUD del entonces MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL N° 1762/19 y fue notificada al particular; entiende que en el mismo acto se afirmaría que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 es un acto administrativo y luego que no lo es.

Que, en respuesta a todos los argumentos vertidos por la recurrente, el servicio jurídico competente ha destacado que es necesario, en primer término, aclarar que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 no declara la nulidad de ningún acto, con los efectos que de ella se derivarían, sino que instruye a sus órganos a instar la pertinente acción judicial tendiente a que (tal como señala la recurrente) el Poder Judicial decida la lesividad del acto que aprobó la renegociación de precios, en cuya oportunidad podrá ejercer plenamente su derecho de defensa. A todo evento se aclara que la publicidad de los actos de gobierno no pude significar que las órdenes internas dejen de ser tales por el simple hecho de haber sido notificadas a quienes eventualmente podrían tener algún interés en conocer el cauce que se dará a determinada cuestión.

Que, en virtud de ello, sobre los agravios referidos, cabe estar a lo resuelto oportunamente en cuanto a la inadmisibilidad de la vía recursiva incoada contra la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 y, reiterar que, en cuanto a las razones que llevaron al titular del MINISTERIO DE SALUD a adoptar la decisión cuestionada por el particular (instar la acción de lesividad), no resultan susceptibles de recurso alguno por cuanto no causan estado sino que someten la decisión de la eventual nulidad a la Justicia, impartiendo a sus inferiores jerárquicos las debidas instrucciones a su respecto, y ello jamás puede implicar un gravamen a los particulares porque, por un lado, como se dijo reiteradas veces, ello no altera ninguna situación respecto de la validez del acto en cuestión, y, por el otro lado, justamente, el Poder Judicial tiene la función de juzgar la validez o invalidez de estos actos, mientras que la Administración Pública tiene el deber de someter cuestiones como la presente a juicio imparcial, en defensa del erario y de los derechos de todos los administrados y todas las administradas, sin distinción alguna.

Que, por último, en cuanto a lo que sostiene el particular respecto de que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 1609/21 resulta contradictoria porque afirma y al mismo tiempo niega el carácter de acto administrativo a la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21, se destaca que el particular efectúa una errónea interpretación del acto en cuestión, por cuanto jamás se niega el carácter de acto administrativo de la citada Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21; lo que se refiere, es que no es un acto de carácter definitivo o asimilable, sobre los cuales procedería la vía recursiva pretendida.

Que, en este sentido, confunde el presentante la imposibilidad de recurrir órdenes internas que no causan estado dadas mediante un acto administrativo como el atacado, con la existencia o no de un acto administrativo.

Que no todos los actos administrativos son pasibles de recursos, sino sólo aquellos que reúnan los requisitos previstos en la norma, que ya han sido reseñados.

Que sobre el pedido de suspensión de los efectos del acto, conforme lo previsto en el artículo 12 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549, corresponde desestimar el pedido, toda vez que los actos administrativos gozan de presunción de legitimidad y su fuerza ejecutoria impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos.

Que asimismo es dable destacar que el acto administrativo cuenta con los elementos esenciales que hacen a su validez.

Que al respecto ha tomado debida intervención la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN.

Que en la mentada intervención, ese Alto Organismo Asesor ha señalado que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 configura un conjunto de directivas impartidas por el titular de ese Ministerio para ser cumplidas en la esfera interna de esa Jurisdicción.

Que la relación interorgánica es una vinculación de órgano a órgano dentro de la misma organización; de ahí que sea correcto calificarla como expresión de una actividad interna de la organización, orientada directa o indirectamente a la producción de la decisión que emana de la misma.

Que es doctrina de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN que este tipo de actos que tienen carácter interorgánico no son actos administrativos propiamente dichos o, a lo sumo, revisten la calidad de actos preparatorios (v. Dictámenes 321:345).

Que se trata de una actividad de carácter interna o interorgánica que, a diferencia de los actos administrativos, tiene efectos exclusivos hacia el interior de la Administración, sin incidencia en la esfera de derechos e intereses de los particulares, careciéndose, por ello, de una verdadera alteridad entre el sujeto emisor del acto y su destinatario (v. Dictámenes 260:85).

Que, por tanto, la vía recursiva incoada resulta improcedente, ya que no implica la impugnación de un acto administrativo en sentido estricto; y este último es, precisamente, el presupuesto para la utilización de las vías recursivas contempladas en el Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 - T.O. 2017.

Que dada esa caracterización de las instrucciones impartidas a través de la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21, corresponde desestimar por improcedente el recurso jerárquico incoado contra la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 1609/21.

Que corresponde desestimar también la solicitud de suspensión de los efectos de la Resolución del MINISTERIO DE SALUD Nº 832/21 formulada por la recurrente.

Que ante la falta de disposición expresa que regule los actos intraorgánicos y si el requerimiento suspensivo debiera evaluarse en lo que resulte pertinente por lo previsto en el artículo 12 de la Ley Nº 19.549 -expresamente a la facultad de la Administración-, la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha sostenido que “…el ejercicio por parte de la Administración de la facultad de suspender la ejecución del acto, está supeditado a la concurrencia de …razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta…” (Dictámenes 248:129); y también que “La decisión de suspender los efectos de dichos actos se inscribe claramente en el deber que recae sobre la Administración Pública de velar por el interés público representado, en el caso, por la necesidad de que a esos actos administrativos se les apliquen adecuadamente las normas que condicionan su emisión” (Dictámenes 239:169).

Que no se encontrarían configurados los extremos indicados en el texto de la norma para admitir lo requerido por la recurrente.

Que dado que la Resolución del MINISTERIO DE SALUD Nº 832/21 es un acto interorgánico -propio de la actividad interna de la administración- no es procedente ninguna vía recursiva, por lo que la presentación efectuada por la firma debe ser desestimada por improcedente.

Que ha tomado la intervención de su competencia la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del MINISTERIO DE SALUD.

Que el presente acto se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 99, inciso 1 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL y por el artículo 90 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 - T.O. 2017.

Por ello,

EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA

DECRETA:

ARTÍCULO 1º.- Desestímase por improcedente el pedido de suspensión de los efectos de la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 832/21 efectuado por la firma MANFREY COOPERATIVA DE TAMBEROS DE COMERCIALIZACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN LIMITADA.

ARTÍCULO 2º.- Desestímase por improcedente el recurso jerárquico interpuesto por la firma MANFREY COOPERATIVA DE TAMBEROS DE COMERCIALIZACIÓN E INDUSTRIALIZACIÓN LIMITADA contra la Resolución del MINISTERIO DE SALUD N° 1609/21.

ARTÍCULO 3º.- Hágase saber a la recurrente que con el dictado del presente acto queda agotada la vía administrativa, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Decreto 1759/72 -T.O. 2017, quedando expedita la vía judicial, la que podrá ser interpuesta dentro de los CIENTO (180) días hábiles judiciales, contados a partir de la fecha de notificación de este decreto.

ARTÍCULO 4º.- Comuníquese, publíquese, dese a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese.

MILEI - Mario Iván Lugones

e. 22/08/2025 N° 60648/25 v. 22/08/2025